新闻中心 News
图片报道
当前位置:天则咨询 天则城市发展研究中心 >> 出版物/学术成果 >> 浏览文章
《中国城市公用事业绿皮书NO.1—公私合作制的中国试验》已出版
作者:中心 日期:2010年08月23日 来源:本站原创 浏览:

点击浏览下一页

 

由天则公用事业研究中心倾力奉献的《中国城市公用事业绿皮书NO.1—公私合作制的中国试验》近期已由世纪出版集团 上海人民出版社隆重推出。它是国内第一份关注中国公用事业发展的研究报告,由著名管制经济学家余晖先生和建设部政策研究中心副主任秦虹女士共同任主编。
 

本书每册定价38元,有兴趣的读者可在书店购买或从我中心邮购。

 

目录及序言


序言——曹远征

报告写作团队

曹远征 中银国际首席经济学家 天则公用事业研究中心理事长

余 晖 中国社科院工业经济研究所天则公用事业研究中心副主任

秦 虹 建设部政策研究中心副主任天则公用事业研究中心常务理事

迟国敬 中国燃气协会秘书长 天则公用事业研究中心特约研究员

贺绍奇 中国政法大学民商法学院副教授 天则公用事业研究中心特约研究员

周耀东 北京交通大学经济管理学院副教授 天则公用事业研究中心特约研究员

赵 旭 中国水协高级经济师 天则对外合作部主任

曹富国 北京科技大学人文学院副教授 天则公用事业研究中心特约研究员

李爱斌 北京航空航天大学法学院讲师 天则公用事业研究中心特约研究员

刘戒骄 中国社会科学院工业经济研究所研究员 天则公用事业研究中心特约研究员

钱 璞 天则公用事业研究中心项目研究员

王卉彤 中央财经大学讲师 天则公用事业研究中心项目研究员

报告赞助方:金杜律师事务所

总报告 公私合作制(PPP)的中国试验


第一章 公私合作制的起源和理论 Chapter 1
第一节 公私合作制的概念和起源
第二节 公私合作制的经济机理
第三节 公私合作制的法律机理
第四节 公私合作制的行政管制结构

第二章 公私合作制在中国的实践 Chapter 2
第五节 公私合作制在城市水务的中国实践
第六节 公私合作制在城市燃气行业的中国实践
第七节 公私合作制在城市公共交通行业的中国实践
第八节 公私合作制在城市生活垃圾处理行业的中国实践

第三章 公私合作制在中国面临的问题 Chapter 3
第九节 公用企业改制
第十节 融资与投资的保障及合约设计
第十一节 价格的确定
第十二节 监管体系
第十三节 涉及到土地的一些问题

本章结语

第四章 完善公私合作制的政策建议 Chapter 4

正文中的图、表及专栏
图1-1:公共服务提供的安排形式
图1-2:英国投入运营的PFI项目统计图
图1-3:伙伴关系增长的原因
图2-1 结构性竞争的种类
图3-1 PPP法律关系中的主要主体及其互动关系
图5-1 城市水务生产过程图
图5-2 水务产业的模块化
图5-3 涉及城市水务领域的相关政府机构
图5-4 改革后的行业管理体制
图5-5 地方城市政府涉水管理体制的新格局
图6—1 中国天然气分行业消费量
图6—2 2003年规模以上然气企业实收资本情况
图7—1 1978~2003年公共交通运力、运量的变化统计图
图7-2 北京、上海与国外几大城市的公交结构比较
图7-3 1986~2003公共交通的年度固定资产投资状况
图7-4 公共部门和私人企业的关系图
图7—5 社会资金参与公共交通的程度
图7-6 北京地铁4号线投资构成
图12-1 城市信息管道产业组织结构

表0-1 1994-2003年城市建设固定资产投资中的私人投资(亿元)
表0-2 2002-2003年私人资本分地区的城市建设固定资产投资结构
表0-3 2002-2003年私人资本分城市类型的城市建设固定资产投资结构
表0-4 预计2013年私人资本占城市建设固定资产和GDP的比重
表0-5 欧洲复兴开发银行有关公私合作制的法律体系评价标准
表1-1 PPP在欧洲大陆的发展情况
表1-2 几种类型PPP的所有权、融资方式和运营特征
表1-3 PPP的类型及其特点、适用范围与优缺点
表2-1 公共产品的分类
表2-2 公用事业部门的自然垄断程度
表2-3 公共服务提供的制度安排
表2-4 日本城市合同承包的业绩表现
表2-5 公私合作制不同类型的比较
表2-6 美国放松管制的主要内容
表3-1 公私伙伴关系中的典型风险及其分配与应对措施
表4-1 市政公用事业和基础设施的技术经济特性
表4-2 部分国家监管体制的类型和结构
表4-3 成本加成监管和价格上限监管的比较
表5-1 1990-2002年我国城市供水供求状况
表5-2 地方政府有关市政公用事业改革的法规和规章
表5-3 三个水厂的PPP比较
表6—1 城市燃气基本情况
表6—2 2003年各省(市、区)城市燃气情况
表6—3 我国LNG项目建设情况
表6—4 2003年然气生产和供应业规模以上国有企业和非国有企业情况
表7-1 主要城市公交工具的技术经济参数比较
表7-2 2003年按城市规模类型分类的公共汽车客运总量
表7-3 北京等四大国内城市轨道交通建设融资模式
表7-4 主要城市轨道交通运营情况
表7-5 国内有关公交特许经营的法规和政策
表7-6 外资进入我国城市公交的范围和方式
表8-1 全国历年垃圾无害化处理情况
表8-2 2003年全国生活垃圾处理情况
表8-3 全国垃圾产生情况统计表
表8-4 全国历年城市生活垃圾无害化处理率
表9-1 2003年一些省市颁布的国有企业改制政策文件
表10-1 国际特许项目风险控制措施之比较
表12-1 北京市水务行业监管体系
表12-2 城市信息管道产业监管中的中央与地方之间利益冲突
表12-3 跨区性基础设施产业争端解决机制的缺乏
表12-4 政府所有者职能与监管者职能的冲突

专栏6—1温州燃气管网分割:是好还是坏
专栏9-1 上海基础设施融资模式
专栏9—2 焦深合资经营焦作城市供水项目
专栏9—3 改制企业裁员风波
专栏9—4 沈阳第八水厂改制与上市
专栏10—1 产权转让遭遇法律障碍
专栏10—2 水电站改制噩梦
专栏11—1 垄断行业高工资、高福利居高不下
专栏11—2 牡丹交通卡补卡纠纷

附件一 中国城市建设和维护的行业和地区统计资料

附表1:1994~2004年全国市政设施指标水平对比表
附表2:2003年地区和主要大城市市政设施指标水平对比表(36个城市)
附表3:1994~2004年全国城市建设固定资产投资与全社会固定资产投资及国内生产总值比较
附表4:1994~2004年按行业分城市建设固定资产投资
附表5:2002~2003年按地区和行业分城市建设固定资产投资
附表6:2002~2003年按城市规模和行业分城市建设固定资产投资
附表7:1994~2004年全国按资金来源分城市建设固定资产投资
附表8:2002~2003年按地区和资金来源分城市建设固定资产投资
附表9:2002~2003年按城市规模和按资金来源分城市建设固定资产投资
附表10:2003年主要大城市按资金来源分城市建设固定资产投资(36个城市)
附表11:1994~2003年全国城市维护资金支出与收入来源
附表12:2003年主要大城市城市维护资金支出与收入来源对比表(36个城市)
附表13:1994~2003年按行业分城市维护建设资金支出


附件二 涉及城市公用事业改革的中央和地方政府的重要法规、政策
1:国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知(国办发[2003]81号)
2:国务院关于投资体制改革的决定(国发[2004]20号)
3:国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见(中华人民共和国国务院 二00五年二月十九日)
4:城市市政公用事业利用外资暂行规定(建综[2000]118号文)
5:关于印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的通知(建城[2002]272号)
6:市政公用事业特许经营管理办法(中华人民共和国建设部令第126号)
7:城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本(建城[2004]162号)(本报告只选编了城市供水特许经营协议范本)
8:城市供水价格管理办法(计价格〔1998〕1810号)
9:《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(计投资[2002]1591号)
10:外商投资产业指导目录(2004年修订)(中华人民共和国国家发展和改革委员会令、中华人民共和国商务部第24号)(部分)
11:北京市人民政府批转市计委关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿意见的通知(京政发[2000]30号)
12:北京市城市基础设施特许经营办法(北京市人民政府令 第134号)
13:深圳市公用事业特许经营办法(深圳市人民政府令 第124号)

附件三 天则公用事业研究中心(CCPPP)年鉴(2004)

附件四 金杜律师事务所简介

 

序 言

呈现在读者面前这本绿皮书是天则公用事业研究中心组织撰写的国内第一份关注于中国公用事业发展的研究报告。

现代社会是以城市为中心的社会,而赖以支撑现代城市的是现代公用事业。从这个意义上讲,公用事业的发展程度及发展状态直接影响着城市现代化,进而影响着经济社会现代化的进程。新中国成立后,尤其是改革开放以来,以工业化,城市化为基本内容的经济现代化步伐大大加快,包括公用事业在内的基础设施的发展便格外受到关注。在天则经济研究所的首倡下,一群致力于中国公用事业现代化建设的同仁自发地组织起来,成立了这一非营利的学术机构。其宗旨是,以学术研究为基准,推进中国公用事业的改革进程,为政府提供改革思路、政策和法律建议,为企业寻求发展道路并提供解决方案,为社会提供高品质的学术资源。而本报告正是这一研究努力的初步成果。

长期以来,无论是在计划经济国家还是市场经济国家,公用事业的发展被认为是国家的责任,应由国家投资,国家建设及国家经营,是标准的公营事业,并带有公益性质。这样做的理由不仅是因为公用事业投资周期长、收益低,私人部门无力负担也不愿负担,而且更为重要的是存在着“市场失灵”,私人部门经营会有损于公众利益。做为公用事业产业主体的公共部门,采用垄断经营的方式尽管是次优的,但也是唯一可行制度安排的形式。

然而,随着经济社会的发展,维持公用事业的这种制度安排形式已日显艰难。从表面上看,作为公用事业行业原有提供主体的公共部门的已有的供给能力,已难以满足日益增长的需求,而其长期的巨额亏损又成为政府巨大的财政负担,财力不足制约了投资,使供给的数量难以增长,质量难以提高。但从深层次上看,一方面,随着居民收入的提高,消费者主权的诉求日渐高涨,产生了用商业规律约束公用事业生产与销售,从而实现用更低成本享受更好的产品和服务的社会要求。另一方面,或许更为重要的是,由于资源的稀缺性,持续的经济发展就必须以效率为导向。以私人部门作为产业主体,结合竞争机制的市场化制度安排是符合效率性要求的。而公用事业一般具有的收入稳定,现金流充沛等特点,对追求稳定回报的社会资金具有强烈的吸引力。于是在政府财力难以为继的条件下,消费者的要求与私人部门投资的冲动共同导演了在公用事业领域中的制度变迁。

这场制度变迁发端于八十年代的西方发达国家,到本世纪已蔚然成为世界现象,无论发达还是发展中国家都卷入其内。这种悄然兴起的制度变迁,虽其形式各异,但本质是充分发挥公共部门与私人部门各自禀赋优势,进行相互合作的制度安排。这就是所谓的公私合作制,亦称之为公共民营合作制(public-private-partnerships,PPPs)。

公私合作制是指多方参与、结构复杂,在政府监管下商业化运营的基础设施,主要是公用事业的一种制度安排。通常地,公私合作制表现为“国家私人合营公司”的形式,即政府(如中央政府部门或地方政府)利用竞争机制(如招标)选择民营合作机构,由民营合作机构组成特殊目的公司,负责项目的筹资、建设及经营等,而政府则以某种承诺(付费协议等)对特殊目的公司的筹资等市场操作环节提供支持,其中,公私部门要签署特定合同,明确双方的权利和义务以确保项目的顺利完成。具体看,包括合同承包(如运营维护协议 Operation and Maintenance,O&M和管理协议)、租赁、特许经营(如BOO、BOT)等十余种形式。随着实践的不断深入,更多、更具体的形式仍在不断创新出来。并且,上述多种形式,既可以单独采用,也可以进行组合,从而形成了一个具有广泛适用性的谱系。

纵观各国公私合作制的实践,有以下几点启示:

首先,公私合作制是以效率为导向的制度安排。采用以公共部门作为产业主体、垄断经营的组织形式,不可避免地会造成效率损失,而在公私合作制的制度安排下,产业运营由私人部门主导,不仅在资金筹集和管理方面具有优势,而且还具有更敏感的市场边际反应能力,具备更强的制度创新能力,从而有明显的效率提升作用。更为重要的是,公私部门签署特定合同的过程,实际上是既包含私人部门间、又包含公私部门间的竞争的过程。前者,即私人部门竞争以获得专营权(市场准入制度);后者,即在合理界定专营权的基础上,公私合作双方对所承担的风险、以及受风险因素影响的其它契约要件(如收益、投资职责等)进行理性判定并选择的过程,从而体现出不同主体(特别是私人部门主体)的市场效率。

其次,以效率为导向的公私合作制并不排除公共部门的作用,而某些行业所具有的特殊性,又决定了公共部门必须在运营中承担更多的责任。如在自然垄断行业中,垄断的经营无疑能够实现规模经济和范围经济的最大化,但垄断企业以自身利益最大化为导向的自发行为,也必然产生与最优效率要求间的冲突。这意味着,在这一类产业中,在引入私人部门进行经营的同时,公共部门仍应具有特定的功能。旨在发挥这些特定功能的不完全对称性的制度安排,有利于形成公共部门与民营部门以各自资源互补础上有效制衡合作机制,使合作双方各展所长,从而实现效率的最大化。

第三,采用公私合作制,决定了政府的职能必须重新定位或调整,建立符合市场经济规律的第三方监管体系。这就要求政府对公用事业的直接管理模式转变为间接监管模式。所谓间接监管模式是指建立相应的法律法规,在赋予或保障被监管企业拥有相应的权利的同时,必须要求这些企业履行规定的义务,而独立的监管部门依法进行监管。其监管的核心体现在市场准入、价格形成和公共服务义务等方面上。其意义在于督促运营企业为社会公众提供不间断、可持续的价廉物美的产品和服务。这是一种建立在市场机制基础上的独立监管,从而有别于传统的依赖行政权力的政府直接管理模式。

虽然在国际上,公私合作制的实践已经取得了巨大的成绩,但任何制度安排都是在特定的环境背景下进行的。对中国而言,公私合作制毕竟是泊来品,这意味着,公私合作制在中国的实践中必然会面对一些崭新的问题。

首先,是适用性问题。理论上,公私合作制几乎适用于所有的传统意义上的由公共机构运营的公用事业。但实践上确有一些公用事业不适于采用此类制度安排。某些具有重要意义的公共服务领域,如消防服务,必须完全遵循社会性目标而非经济性目标,从而在一定时期内具有纯公共产品的特征而无法商业运营。另一方面,虽然公用事业的建设运营的不同 和不同环节,但都可以采用公私合作制,却要视情况做出不同的制度安排。此外,采用公共民营合作制还存在着若干其他条件的限制,如消费者必须可以接受私人部门的加入,对民营伙伴的加入不应存在法规上的限制,所提供的产品和服务可以被简单的度量和定价,以及可以通过收费收回成本(产业可运营)等。由上,在具体项目的安排上,必须具体问题具体分析,量体裁衣。

其次,是构建监管体制的问题。由于行业特殊性的存在,政府在一定程度和一定范围内、采取监管形式参与运营,对于公私合作制的正常发展至关重要。在我国,构建行之有效的监管体制,是公私合作制取得成功的关键。监管体制的构建,包括监管主体和监管对象两个方面。前者,包括三方面的要求:一是监管主体必须具备独立性。这既是监管主体的一般组织特征,也是最重要的特征,是监管主体其他特征的基础。独立性特征要求监管主体在结构上要与政府其他部门严格分开,以独立执行监管政策。二是监管权的配置必须协调,即监管主体与其他政府部门及监管机构间是分工协作的关系。三是还应包括对监管主体进行监管的内容。后者,也包括三方面的要求:一是要有利于引入竞争。二是在监管对象的选择中,应充分重视其对专用性非物质资产,如品牌、广告、商标、声誉等的投资,这也意味着,采用以注重管理经验、技术、市场份额等为代表的潜在经营能力来塑造监管对象。三是要有完善的信息获取和传递机制,以确保信誉机制的有效。为此,可以采取股权监管(公共部门持有监管对象部分股权)和程序监管(如听证制)等方式。

再次,是切实体现消费者主权,实现政府、消费者、生产者三方均衡的问题。,公私合作制的本质,就是实现以公共部门为代表的消费者利益集团,与私人部门为代表的生产者利益集团的结构均衡。但由于一直采用国有垄断的传统运营体制,信息的不对称性使消费者与生产者的谈判中处于绝对弱势的地位。同时,出于自身因素的考虑(如为了引进投资减轻财政包袱),政府还有主动弱化对生产者约束的倾向。因此,在公共民营合作制的制度安排中,必须强调增强消费者权力的设计,增强对公共服务的责任,唯有此,才能切实保障消费者利益得到体现,真正实现生产与资源配置效率的最优,即社会福利的最大化。

综上所述,在众多国家的实践中,公私合作制已被证明是行之有效的公用事业制度安排形式。在我国,公用事业中公私合作制的探索也日渐展开,各地不断涌现出创新案例,为公私合作制增添了中国特色的新鲜经验,正更新着公私合作制历史。“创新是一个民族的灵魂”,作为中国公用事业改革发展大潮中的产物和参与者 — 天则公用事业研究中心愿忠实记录这一历史创新进程,并以自己的学术研究支持和推动这一创新进程。我们以为,这既是中国经济发展的现实的需要,更是中国知识分子应尽的义务。我们为此而感到自豪。

是为序。

曹远征
2005年7月21日

该书即日起可通过邮局或银行汇款从我中心购买。每册定价38元(外地购买者请另付邮费20元)可开正式发票。

*邮购请按以下格式填写汇款单:

收款人姓名:北京天则所咨询有限公司

收款人地址:北京市海淀区万柳东路山水倾城二号楼601号 100089

汇款时请注明汇款人名址,联系电话及需要购买的资料名称。

*银行汇款:

账号:1583611510001

地址:北京天则所咨询有限公司

开户行:招商银行北京市双榆树支行


邮购咨询:

Tel: 82571544 杨华

Email: yanghua@unirule.org.cn qianpu@unirule.org.cn
 
 

上一篇文章:内部报告《北京市东城区城市管理新模式经济评价研究》已出
下一篇文章:《中国城市公用事业绿皮书NO.2—城市化背景下公用事业改革的中国经验》已出版
0% (0)
0% (10)
新闻签收
发表评论
用户评论
设为首页 | 加为收藏 | 网站介绍 | 关于我们 | 服务条款 | 广告服务 | 公司招聘 | 联系我们 |