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田中景:发达国家公用事业市场化的两难困境——以邮政事业为例
作者:佚名 日期:2011年06月20日 来源:国家行政学院学报 浏览:

    从20世纪70年代开始,发达国家面临着日益攀升的财政赤字和严重滞涨的困扰,发展中国家面临着债务危机和建设资金严重缺乏的困扰,使得政府作为公用事业的供给者越来越力不从心;私营部门的革新精神和效率之高与政府的行政性垄断所造成的公用企业组织臃肿、效率低下、服务不佳和成本高昂形成了鲜明的对比,使得公众对公用企业怨声载道;以信息技术革命为代表的科技进步改变了某些公用事业的特性,使得原来具有公共产品和自然垄断性质的公用事业可以分离出具有竞争性和排他性的业务,从而动摇了政府垄断公用事业的理论基础。同一时期,货币主义(也称货币学派)、供给学派、理性预期学派等新自由主义理论和思潮逐渐在欧美国家经济理论和政策制定方面取得了支配地位。由于新自由主义推崇自由市场的好处并认为政府干预会错配资源,因此其各方面政策实践的共同目的就是削弱政府在经济中的作用,由“大政府”转向“小政府”。1979年玛格丽特?撒切尔当选英国首相和1980年罗纳德?里根当选美国总统,被认为是新自由主义经济政策正式占支配地位的标志,他们当选后推行的一系列政策被其他国家所仿效,使市场化成为公用事业领域的改革理念和改革方向。此外,新自由主义理念的传播和政策实践的拓展,包括公用事业市场化的推进,与世界银行、国际货币基金组织等国际组织和多边机构的作用密不可分。这些国际经济组织对自由市场的信赖,加快了该理念的传播,并成为一些发展中国家公用事业市场化的外部压力。可以说,新自由主义对市场价值的重新肯定和对“政府失灵”的认识为公用事业市场化提供了理论基础;随着新自由主义支配地位的确立,作为其政策实践一部分的公用事业市场化也获得了广泛的推行。这样,公用事业市场化不但得到了理论支撑,并作为新自由主义政策实践的一部分被迅速推广。

    在上述背景下,20世纪70年代末80年代初以来,在新自由主义理念和思潮的引领下,首先从欧美发达国家,然后世界许多国家,都掀起了公用事业市场化的浪潮。从这些国家的公用事业市场化实践来看,确实在缓解财政压力、满足迅速增长的公用事业需求、降低成本和提高效率方面取得了不少成就,但同时也产生了诸多问题,如价格上升和服务下降、私人垄断、公共服务的普遍性受到挑战、腐败的滋生等,使这些国家以及想要推行公用事业市场化的国家面临国营还是民营的两难困境。

    二、发达国家邮政事业市场化的进展及困境

    在公用事业中,邮政是比较特殊的产品,因为邮政的一部分产品即信函等业务的普遍服务是一种纯公共产品。寄递信函虽然收费,但它只是象征性的极低的资费,且实行单一资费标准。邮政不能拒绝收寄任何一封实际成本非常高的信函。而邮政的另一部分产品,如报刊订阅与零售、机要通信等业务具有准公共产品性质。这些业务是法律所要求提供的服务,均属于非盈利服务,它们即使获得部分收入亦不足以负担全部运作成本。还有包裹业务,它可以是普遍服务业务,同时也是市场中的竞争业务。在邮政事业中既存在公共产品又存在准公共产品的特点,决定了邮政事业的市场化更具有复杂性。从世界各主要国家邮政事业的经营现状来看,大多数国家继续维持国营,少部分国家开展民营化。而海外各国的邮政民营化存在两种情况:邮政事业民营化和邮局金融业务的民营化。

    1.美国

    美国的邮政储蓄制度始于1911年。推出邮储制度的目的在于为移民和低收入者服务。在其发展到巅峰的1947年,储蓄余额高达340亿美元,存款人数超过了400万。此后,储户纷纷转向竞争力日益强大的商业银行。到了1966年,储蓄余额仅为356亿美元,存款人数减少到不足100万。由于利用邮局储蓄的人数持续下降,美国在1966年底废止了邮政储蓄制度。而邮政事业一直由国有企业“美国邮政厅”(USPS)运营。此前,邮政事业民营化法案曾两次被提出,但均未获得通过,2002年美国国会认定“民间无法做到全国普遍均一的邮政服务”,USPS国营地位得以维持,此后,邮政民营化在美国再也无人提起。2006年12月制定的美国邮政改革法中,再次确认了USPS的国营和市场垄断地位。

    USPS的经营业绩并不理想。自20世纪70年代起,随着FedEx和UPS实力的不断壮大,USPS所占市场份额日益缩小,亏损年份远远超过盈利年份。尽管美国的邮政资费已经连续4年上涨,由2005年以前的37美分(国内普通平信),2006~2009年分别上涨到39美分、41美分、42美分和44美分,但2006年度和2007年度还是分别出现51亿美元和28亿美元的赤字。为了削减经费,2008年度已经将全国80家地方分支机构中的6家关闭,将15万名职工提前劝退,撤销了521个管理岗位。剩余的74家分支机构也计划撤销1400个管理岗位,将管理人员的数量削减15%。在2006年9月底之前尚不存在长期债务,此后财务状况迅速恶化,美国联邦议会对其规定每年借款控制在30亿美元之内,而仅2009年第一季度就欠下高达65亿美元的债务。USPS对美国议会提出了由过去的每周6个投递日削减到每周5个、减轻对退休职工提取健康保险公积金义务的要求。如果得不到国会批准的话,就只有两条路可走,或者继续投入税金用以填补赤字,或者大幅度提高邮政资费。[1]由此可见,在美国国营的邮政事业日子并不好过。

    2.日本

    日本所推行的邮政市场化实际上是邮政民营化,是指日本政府自21世纪初开始推行的将邮政“三事业”即邮政(始于1871年)、简易储蓄(始于1875年)和邮政保险(日本称生命保险,始于1916年)民营化为目的的改革。自1871年日本出现邮政事业直到2003年3月的130多年间,该事业一直由国家直接经营。

    根据1998年6月日本政府颁布的《中央省厅等改革基本法》,自2001年1月6日起,日本的1府21省厅体制改组为1府12省厅体制。[2]通过此次改组,将邮政省的邮政行政和邮政事业部门分别改组为总务省邮政计划管理局和邮政事业厅(此后,在2003年4月1日,邮政事业厅又被改组成1家特殊法人即日本邮政公社)。

    小泉纯一郎在2001年4月出任日本首相以后,将邮政民营化作为其重要政策之一并将其提到“行政改革的核心”之高度。2004年9月,内阁会议决定了“邮政民营化的基本方针”,并成立了邮政民营化推进本部,本部长由小泉首相担任。经过小泉的极力推进,邮政民营化相关法案在2005年10月获得国会通过。根据邮政民营化相关法案,2007年10月1日,日本邮政(集团)成立,民营化开始启动。日本邮政(集团)由6个组织构成:即日本邮政股份公司、邮政事业股份公司、邮局股份公司、邮政储蓄银行、邮政保险公司、独立行政法人(Agency)邮政储蓄?简易生命保险管理机构。日本邮政(集团)保有和管理由邮政事业股份公司、邮局股份公司全部已经发行的股票,对这2家股份公司开展经营管理和业务支援。在2017年度实现股票上市,截至2017年9月末之前将邮政储蓄银行和邮政保险公司保有的股票全部出售;邮政保险公司与邮政储蓄银行在2009至2010年度期间实现股份上市,在2017年9月底之前实现彻底民营化。

    2009年9月民主党赢得大选实现政权交替后,积极致力于推翻邮政民营化。10月20日,日本内阁会议决定了“邮政改革的基本方针”,12月4日,在国会的参议院全体会议上,冻结邮政股份出售法案获得通过。2010年4月30日,日本内阁会议确定了邮政改革相关三个法案即邮政改革法案、日本邮政股份公司法案、关于伴随邮政改革法及日本邮政股份公司法的施行而对相关法律予以完善的法案,统称“邮政改革相关三法案”。并提交众议院。这些相关法案的主要内容是,日本邮政股份公司自2011年10月起将邮政事业股份公司和邮局股份公司的业务、权利和义务一并继承,同时政府保有日本邮政1/3以上的股份,日本邮政分别保有邮储银行和简易生命保险公司各1/3以上的股份并将这两家公司置于自己伞下,其结果,由现在的5公司体制转为3公司体制。通过这些举措,将来邮政、储蓄、汇款、债权债务的清算、人寿保险等业务都可以利用邮局办理。并且让邮局成为地方“一站式”行政服务的网点。另一方面,为了维持邮局网络的运行,将邮政储蓄的存款限额由1000万日元提高到2000万日元,将简易生命保险的加入限额由1300万日元提高到2500万日元。但由于执政的民主党和国民新党在参议院中不够半数,该法案在2011年的例行国会能否获得通过还是个变数。

    日本邮政民营化被推翻的原因主要包括:在日本,邮政民营化反对者大有人在。他们认为,(1)民营化的背景有来自美国的强烈要求。2004年10月公布的美国贸易代表署(USTR)对日本政府提出的“改革期望书”中,就明确写着要求把日本邮政公社民营化。此后连续几年,USTR都对日本政府提出上述要求。在此背景下,反对者担心美国政府要求日本邮政民营化是想让美国的并购基金(Buy-Out fund)等夺走350万亿日元的巨额资产。在2005年“邮政解散”的第二天,英国《金融时报》(The Financial Times, FT)就以“日本把3万亿美元作为礼物送给美国”为标题刊载了相关报道。(2)将导致大量邮局关门。以往日本的邮政事业是与储蓄、保险两个事业一体经营,邮政事业总体的经营也保持盈余。如果严格执行独立核算的话,那些地处人口稀少、老龄化严重的地区的邮局将难以生存。从事实来看,在2003年4月邮政公社成立之后至2008年5月底,日本的4296家简易邮局简易邮局是指根据与邮局股份公司签订的业务委托合同,由个人运营的邮局。中,有454家邮局关门。在日本邮政股份公司推出多种对策之后,到2010年4月底,关门的简易邮局数量仍达245家。[3](3)在邮政民营化以后,邮局收取的手续费纷纷上调,有的手续费甚至已经达到民营化前的10倍,由民营化前的10日元上调到100日元;民营化确实会增加税收,但这些民营化的公司必然将税收转嫁给消费者,实际上相当于增加了国民的负担。[4]

    3.德国

    1995年,德国政府将国有企业德国联邦邮政分割为德国电信、德国邮储和德国邮政三家民营化的股份公司。从德国邮政(Deutsche Post AG)来看,其快件业务由DHL(目前世界最大的国际物流公司,1998年德国邮政购得该公司225%的股份,将其收至伞下;2002年,德国邮政取得该公司100%的股权,将其完全子公司化)运营;快件以外的其他邮政业务由德国邮政自己运营,但民营化以后,邮局数量剧减,由民营化之前最多时的29万家,2005年减至13万家,目前仅剩约5000家,从而引发了许多社会问题。德国邮政民营化后,其邮政资费大幅提高,以国际航空邮件为例,其最低资费大体相当于日本、美国(国营)、加拿大(国营)的2倍。从邮储部门来看,民营化进展差强人意。邮储银行被民营化后,储蓄业务从85%的邮局中撤出,最终邮储银行又不得不转为德国邮政的子公司。德国政府至今还持有德国邮政50%的股份。

    三、启示

    结合世界主要国家邮政事业的经营状态及日本邮政民营化之后又被推翻的实际情况来看,可以总结如下两点启示:

    第一,对于邮政这样的公用事业,如何兼顾“公共性”和“效率性”成为摆在世界各国邮政事业面前的一大课题。近20年来,邮政所具有的通信功能已经被其他许多现代化的通信手段所取代,电话、传真、手机短信和电子邮件等迅速普及,无论从速度、成本、便利程度等各方面,邮政的通信功能都明显落后于时代了。但即使在今后,仍会有写信、利用邮局寄信的人存在,如何为这些人提供普遍服务,成为摆在世界各国面前的课题。日本的邮政事业本身也是在每年的1至11月亏损,靠12月的贺年卡等扭亏或减少亏损。而贺年卡的销售数量在1998年度达到顶峰,高达近42亿张,2009年度下降到约35亿张。[5]另外,近些年来,世界各国大都放开了对民间企业开展快递业务的限制,邮政事业传统的业务领域和市场逐渐被民间企业蚕食,如上所述,近年来美国的邮政资费每年都在上调,但仍然陷入严重亏损,最终出现削减投递频度、请求财政支援的局面;日本在邮政民营化之后,出现了人口稀少和老龄化严重的地区邮局关门、邮政资费提高的问题;德国邮政民营化之后,出现了邮局数量大幅减少,邮储客户纷纷流失的问题。

    第二,在对外开放过程中如何维护国家安全,如何正确妥善处理对外开放与国家安全的关系,也是应该着重考虑的问题。在美国的综合贸易法里,专门有从维护国家安全的角度出发对外资实施规制的条款,即Exon-Florio Provision条款。当美国外资委员会(CFIUS)做出某外国企业支配美国企业威胁到美国国家安全即触犯该条款的判断时,即可向美国总统提交报告,总统有权对该行为予以阻止。该条款是1988年美国国会为了阻止日本企业敌意并购美国企业而制定的。在世界上大多数没有上述专项条款对特定行业和领域给予保护的国家,特别是像日本和中国这样邮政、储蓄、保险“三业务”集于一身的国家,如何做到在对外开放的同时构筑一道“防火墙”,在不损害国家利益的前提下,为广大国民提供质优价廉的服务,这的确是在经济全球化的大潮下摆在世界各国面前的重大课题。德国政府至今仍持有民营化的德国邮政的50%的股份;日本政府将邮政民营化推翻的目的之一就是政府今后将长期持有日本邮政(集团)30%以上的股份,日本邮政(集团)又将长期持有邮储公司和简易生命保险公司1/3以上的股份,也都是出于维护国家经济安全的考虑。

    在中国,自2002年建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,提出要“加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,建立政府特许经营制度”之后,公用事业市场化进入了快车道。从上述发达国家对邮政事业市场化改革的历程来看,公用事业市场化关乎全国每一位居民的切身利益,决定了公用事业市场化是一项非常复杂的系统工程,涉及到各种各样及方方面面的问题与困难,也就决定了中国公用事业市场化肯定是一个渐进和缓慢的过程,决不可能一蹴而就,更何况中国公用事业市场化还刚刚起步。因此,公用事业市场化要注意有计划、有步骤地加以推进,以免引起较大的冲突,从而影响到改革本身和社会的稳定以及和谐社会的构建。当然,他山之石,可以攻玉,公用事业市场化过程中还要注意吸收和借鉴发达国家的经验和教训,从发达国家对邮政事业市场化的两难困境中,去分析和审视中国公用事业所处的现状以及改革所面临的困难与问题,做到兼顾公平性与效率性、在对外开放的同时维护国家安全,努力走出一条有中国特色的公用事业市场化之路。

    [参考文献][1]大矢昌浩民営化見送りで大赤字の米郵政庁毎年の値上げでも賄えず、配送頻度の削減も2009年6月30日, http://businessnikkeibpcojp/article/manage/20090625/198587/[2]池元吉,田中景20世纪末日本行政改革评介[J]国家行政学院学报[J]2001,(2):89-92[3]橋本賢治「郵政事業の抜本的見直しに向けて~郵政改革関連3法案~」『立法と調査』20106No30511頁[4]森永卓郎郵政民営化の先にある恐怖のシナリオ2007年10月22日, http://www.nikkeibpcojp/sj/2/column/o/104/[5]岡林佐和「年賀状、ネットから送れるよ日本郵便、若者狙い展開」『朝日新聞』2010年12月19日

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